宁波市鄞州区锦绣东城小区的居民不曾想到，印象中总在法庭上指控犯罪的检察官们，竟帮他们解决了“油烟一条街”的问题。

事情要从今年1月说起。当地媒体刊发的一篇名为《近200起网上油烟投诉的无奈》的报道，详细讲述了锦绣东城小区餐饮油烟污染严重的情况：“居民无法开窗通风，幸福感大大降低，城市形象也大打折扣。”了解、核查完情况的鄞州区检察院，很快予以公益诉讼立案，并于3月分别向区住建局、区生态环境局、区市场监督管理和区综合执法局，发送了行政公益诉讼诉前检察建议书。目前，经过四部门的联动执法，涉案的油烟餐饮商铺已有7家转让，剩余10余家转型改造完毕。

检察官管起居民的油烟困扰，这种转变，源于2017年7月1日我国全面实施检察机关提起公益诉讼制度。

两年后的今天，“公益诉讼”在浙江已越来越多走进社会生活：5月21日，我省首例由检察机关提起的英烈保护领域民事公益诉讼案，两被告被判在省级以上媒体公开赔礼道歉；5月22日，我省首例社会组织提起的环境公益诉讼案审结，侵权企业被判支付环境修复等费用3000余万元；6月19日，省检察院出台全国首个公益诉讼重特大案件标准……一桩桩备受关注的诉讼案件，一项项司法改革背景下的创新举措，“公益诉讼”这个新科目，是如何在浙江积极稳妥推进的，又在社会治理中发挥了哪些作用？　　

不诉胜起诉　　

“检察建议是压力也是动力”

自2017年12月7日开化县检察院提起浙江第一例民事公益诉讼起，我省检察官们就正式成为了公共利益的代言人。

在今年7月18日举办的检察开放日上，浙江省检察院发布了一组数据：2018年7月至2019年6月，全省共立案办理公益诉讼案件10328件，比2017年7月至2018年6月增加11.38倍；启动诉前程序案件9465件，同比增加13.02倍；向法院提起诉讼382件，同比增加13.15倍。由此可见，对于公益诉讼这个新科目，浙江交出了一份稳中有进的成绩单。

值得一提的是，省检察院副检察长高杰还分享了另一组数据：2018年，全省检察机关共办理行政公益诉前程序案件9046件，已到回复期的行政诉前程序案件中，行政机关回复整改率达99.25%。“两年来，我省正式提起行政公益诉讼的案件数量仅1件。”他说，大多数行政公益领域的问题，在“对簿公堂”前就已得到了妥善解决。

这是如何做到的？

“‘公益诉讼’要想顺利推行，离不开行政机关的理解与配合。”松阳县检察院检察长汪兴，两年前曾任丽水市检察院民事行政检察处处长。“公益诉讼”制度实施之初，就组织检察官前往相关行政机关开展公益诉讼宣传工作，着重向对方解释了“制度初心”。

“作为监督者，我们与行政机关的初衷和使命是一致的：解决问题，对事不对人。发现问题后，我们会调查各部门职能，再向相应的单位制发检察建议。”汪兴说，“好比打拳击，‘建议拳’挺柔软，但如果行政机关履职效果不佳，就可能面临起诉，这是法律给检察机关强有力的‘后手拳’。”

在浙江，“后手拳”的真正出击，仅有景宁畲族自治县检察院诉景宁县国土局的这一例。

去年6月22日，景宁畲族自治县检察院诉该县国土资源局未充分履行对国有建设用地使用权出让合同监管职责一案，在该县法院开庭审理。这也是我省检察机关提起的首例行政公益诉讼案。行政机关坐上被告席，在当时引起关注。200余位人大代表、政协委员、人民监督员及主要行政执法机关和各乡镇相关负责人旁听了这次庭审。庭审过后，该县法院认定，景宁畲族自治县国土局未依法履行对国有建设用地使用权出让合同监管职责的行政行为属于违法。

事实上，从2017年8月收到检察建议开始，县国土局已开始向涉案公司进行催缴，并追回部分款项。相比之下，“后手拳”的效果则更加显著。4月12日至开庭判决前的6月1日，该公司就已补交全部款项。鉴于该事实，检察机关依法撤回了“请求判令景宁畲族自治县国土资源局继续履行监管职责”的诉讼请求。

“感谢检察机关指出不足之处，我们会汲取深刻教训，提高依法行政的能力水平。”该县国土局有关负责人在庭审结束时表示。

“告上法庭不是目的，提高依法行政意识是关键。”丽水市检察院副检察长葛朝华告诉记者，为确保“后手拳”司法权威性，他们必须进行多次走访和调查，把功夫下在写好诉前检察建议书上，“确保‘一发一个准’”。

“检察机关不是来‘找茬’的。”去年2月8日，在“口腔医疗机构医疗污水公益诉讼”专项行动中收到检察建议的丽水市卫计委意识到问题后，主动牵头当地环保局、住建局、执法局，联合制定整顿治理计划表，对全市范围内的口腔类医疗机构进行配套医疗污水预处理设施的检查和整治；3月29日四部门又再度携手，在医疗污水处置培训会现场，直接为经营户完成环评鉴定，颁发排污许可证。

谈及这几起案例，省检察院第八检察部副主任胡卫丽颇有感触地说：“检察机关的介入，客观公正地厘清责任，能起到‘推一把’的作用。”

“检察建议是压力也是动力。”衢州市检察院民事行政检察部副主任毛慧玲告诉记者，衢州市依法治市办还将检察建议的落实情况列入了行政机关的考核范围，“希望行政机关收到检察建议后，认真研究，积极履职，共同维护公共利益。”　　

拓宽新领域

“解决百姓的痛点最迫切”

今年5月21日9时30分，去年12月在萧山烈士陵园肆意摆拍并传播网络的两被告，被法庭当庭宣判在省级以上媒体公开赔礼道歉。这是自去年5月1日《中华人民共和国英雄烈士保护法》正式实施以来，全省首例由检察机关提起的英烈保护领域民事公益诉讼案件。

相较于2017年制度开始实施时，法律规定的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等四大领域，公益诉讼的范畴已有了拓展。

新的命题随之而来。随着“公益诉讼”制度的推行，拓展的方向在哪？哪些问题是迫切要管的？

曾任宁波海曙区检察院检察长的李钟在今年初央视播出的《法治中国说·大检察官说》节目中，就拓宽诉讼领域话题，分享了该院办理的一起骚扰电话治理案例。

2018年5月，宁波市120急救热线在一个月内接到了1600个推销电话。“不仅仅是扰民，更有可能对真正有急救需要的群众造成生命威胁。”李钟向上级院报告，希望以此探索现有法律条文中“等”外的其他领域，解决百姓痛点。

海曙区检察院专案组收集逾2000个骚扰电话号码，查清通信运营商、营销公司、群呼平台三者之间的利益链，于同年7月向宁波市通信管理局发出检察建议。

回复检察建议后，宁波市通信管理局制订方案，进行了专项整改。11月，一项有1800名受访者参与的调查结果显示，81.1%的受访者表示满意。

“尽管要克服案多人少的现状，全省检察机关‘等’外领域探索的积极性还是比较高的。”胡卫丽告诉记者。

丽水市青田县检察院副检察长叶筱筱告诉记者，针对铁路安全保护难题，该院已联合杭州铁路公安处青田站派出所（以下简称青田站派出所），研究建立起了“检警协作”护路协作工作机制。

去年，青田站派出所副所长施昌欣作为代表，主动找到青田县检察院说：“丽水站至青田站沿途，有乡镇在铁路安全运行范围内违规堆放易燃物品和大面积木材，存在严重安全隐患。作为派驻单位，我们在和乡镇政府沟通解决问题时，存在一定困难，希望检察机关可以从法律监督的立场，来督促地方政府规范安全生产管理。”

“青田县域铁路里程127公里，为全省各县中最长，安全隐患令人揪心。”今年5月中旬，青田县检察院民事行政检察部主任刘开宇与青田站派出所工作人员再次走访铁路沿线乡镇。在瓯南街道路段，两单位联系了瓯南街道办事处举行座谈，释法说理后，对方当场清理了违规堆放的物品。

“我们明白，法律赋予的监督力量不是无穷无尽的，但如果我们在履职过程中掌握到，已经或者可能对公众利益造成极大危害的线索，不能坐视不理。”叶筱筱说。　　

网格+检察

“‘公益诉讼’离不开群众支持”

2018年6月29日，浙江省三级检察机关同步挂牌成立了中国首家公益损害与诉讼违法举报中心，群众可通过到访、来信及12309网络服务平台等方式提供举报线索。

“很多重要案件的线索，都来自于群众。”开化县检察院案件管理监督部副主任罗菲告诉记者，浙江首例民事公益诉讼案件——2017年12月由开化县检察院提起的瑞力杰公司污染环境一案，线索来源就是一位当地群众在2016年底一次鱼塘作业时，发现开化张家村隐蔽的山坳下填埋了大量垃圾。

江山市检察院生态环境和食品药品检察部负责人徐方军也表示：“‘公益诉讼’离不开群众支持。”他告诉记者，衢州市检察院从2018年推行“网格+检察”工作，拥有3000多名网格员的江山是首个试点地区。

“网格化管理是浙江基层治理的一种体制创新，在此基础上，我们对网格员进行了检察专业知识培训，手把手教他们如何在‘基层治理四平台’上报线索。”徐方军打开后台系统，记者看到，大数据打通后，用江山市检察院的账号，可直接登录综治平台。“国土资源-违法占地、违章建筑”“市容环境-道路遗撒”等54个常见的事项类型前，都已标注显眼的“检察”两字。

“多了一支检察力量，我们上报线索后，问题可以更快地得到解决了。”江山市上余村贺基网格网格长徐伟军说。

“不仅是提供线索，群众的参与也会为后续调查取证和监督整改提供重要帮助。”徐方军用今年初江山市检察院办理的一起老年保健市场乱象监督案来举例。

今年1月，有网格员上报信息，反映有保健品店虚假宣传、向老年人兜售三无产品。江山市检察院通过“同类信息检索”，梳理出2018年以来近30条同类投诉，固定好相应证据后，向江山市市场监督管理局制发规范监督的检察建议书，检察建议上详细罗列了涉案商店的违规经营情况。

江山市市场监督管理局收到检察建议后，及时开展了老年保健市场乱象整治专项行动。2月22日，江山市公安局对该案中涉及的一起虚假广告案立案侦查，并在检察机关的引导下，查扣了电脑、销售清单、会销主持稿、宣传PPT等重要物证、书证。3月6日上午，江山市益健堂虚假广告犯罪嫌疑人王某某向江山检察院投案自首。

“网格+检察”，这一创新的工作机制，已成为我省“公益诉讼”的新亮点。

台州市天台县检察院副检察长徐勇告诉记者，他们对全县15个乡镇街道的643名网格员进行业务培训，目前已经实现全县网格系统管理全覆盖，“用最通俗易懂的话解释检察机关的职能后，乡镇对这项机制的热情很高，遇到问题很愿意对接检察院。”

“这两年，检察官的主观能动性更高，与百姓群众的交流更主动、更密切了。”徐勇表示，“公益诉讼这项新工作，我们能做的还有很多。”

龙游县检察院检察官开展公益诉讼“回头看”，进村入户走访村民。 龙游县检察院供图

相关法律条文

2017年7月1日修改后，《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》正式确立检察机关提起公益诉讼的职能。

1.《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条增加一款，作为第二款。该款规定，“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”

2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条增加一款，作为第四款。该款规定，“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

3.2018年4月27日通过、5月1日施行的《中华人民共和国英雄烈士保护法》第二十五条规定，“对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门在履行职责过程中发现第一款规定的行为，需要检察机关提起诉讼的，应当向检察机关报告。”

公益诉讼理应走得更远

“公益诉讼”是法治高级阶段的产物，可谓应运而生。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在温饱问题基本解决，但生态环境、食药安全等公益问题成为影响生活“美好”主要障碍的当下，公益保障成为法治建设需着力实现的重要目标。这是社会发展到较高阶段的反映，也是“公益诉讼”诞生的基本背景。

浙江“公益诉讼”的快速发展和卓有成效，得益于其良好的法治环境和公益氛围。浙江市场经济发达且很早开启，长期进行“法治浙江”建设，法治领域制度健全、机制高效、风清气正，为大力开展“公益诉讼”奠定良好基础。与此同时，随着“绿水青山就是金山银山”理念的广泛传播，人们对环境保护等公共事务的关切不断提高，也为公益诉讼的蓬勃发展提供了有利条件。可以说，作为近两年才正式开展的非试点省份，浙江检察机关在环境公益诉讼方面进展迅速、成果丰硕，与长期践行“绿水青山就是金山银山”理念所形成的环保公益氛围是分不开的。

当然，“公益诉讼”毕竟是新生事物，其发展还需各方面支持。当务之急是在国家层面制定专门立法——《公益诉讼法》，对制度运行涉及的各种问题作出详细规定，以严格依法而为，增强制度举措的合法性和合理性。另外，当前“公益诉讼”的具体实施机构普遍面临人少事多、力量不足的困境，应增加人、财、物投入，并在组织机制方面提供良好保障，确保其能力与其职责及社会期待、公众需要相匹配。

（作者巩固系浙江大学光华法学院教授、博士生导师）

原标题：以公益的名义