以下两条新闻有必要放在一起评议：一是，国务院日前发布《关于加强法治政府建设的意见》，意见指出，要全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，行政机关工作人员特别是领导干部要养成依法办事的习惯，防止“以权压法”、“以言代法”，切实提高运用法治思维和法律手段解决突出矛盾和问题的能力；二是，陕西富平县两名上访农民被警察押着在广场上接受“公开处理”，此事经媒体曝光后引起社会舆论强烈批评，而富平官方随即发布报告称，公开处理两名上访者“并不违法”、“是正确的”，“目的是教育本人和教育群众”。

群众上访可谓当下“突出矛盾和问题”之一，各地理应“运用法治思维和法律手段解决”，但现实情况是，上访群众被关进“学习班”的有之，被送进精神病院的有之，以“敲诈政府”罪名被刑拘的有之，如此种种，哪有半点依法行政的影子？相对而言，富平官方将访民“示众”还算是客气的，其“不同凡响”之处在于，受到舆论批评后仍不知其错，更不思悔改，反倒给媒体曝光扣上“对社会大局稳定带来极大危害”的帽子。富平官方如此理直气壮，盖因他们自认为将访民“示众”也是依法行政。

违法行政屡见不鲜、积弊难除，违法行政者往往还坚称自己是依法行政。除无理狡辩外，另一个重要原因在于对依法行政之“法”理解不同，所依之“法”不同。显然，依法行政之“法”是指法律法规，具体到群众上访，所依之“法”一是《宪法》，二是《国务院信访条例》。依据法律法规，公民重复上访并不违法，亦即合法；公民越级上访包括进京上访并不违法，亦即公民的正当权利。但在现实中，重复上访、越级上访被一些地方认定为“非法上访”，而诸如“闹访”、“缠访”、“无理访”、“非正常上访”等等在法律法规中找不到的词语，却被普遍运用到给群众上访定性、阻挠和打击群众上访的实践中。

法无授权的行政行为即为违法行政（没有任何法律法规许可政府将访民“示众”，因而富平官方此举违法无疑），这样简单的道理，在一些地方政府和官员那里却讲不通或者落实不了，因为他们所依之“法”往往并不是法律法规，而是各种红头文件和会议精神。富平官方手里就有一份“尚方宝剑”般的红头文件——2009年6月10日中办、国办转发《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》的通知中明确提出，“对……违法闹访，到重点地区进行非正常访，或采取极端方式上访造成严重后果的，依法严肃处理”，何谓“极端方式”、“严重后果”很难明确界定，既“依法”又“严肃”给了地方政府极大的“自由裁量权”，于是富平县官方只见“严肃”不见“依法”。陕西省高院、高检、公安厅也下发了一个红头文件，将进京上访定性为“非正常上访”，富平县官方只认红头文件不管法律法规，两名“非正常上访”的农民被“示众”，在他们看来就是既“依法”又“严肃”的处理方式。

更可怕的是，一些地方政府和官员所依之“法”，既不是法律法规也不是红头文件，而是领导的看法。有人戏谑说，在中国的一些地方，在一些官员的心目中，最大的法律不是《宪法》，也不是其他各种法律法规，而是领导的看法。领导的看法可能公开宣扬于某次会议，也可能面授机宜于私人场合，还可能即兴发挥于某次饭局，不管怎样，在时下之官场，决定官员官帽和前途的可能不是法律法规、不是红头文件，而是上级领导，所以领导的看法往往比法律法规更有威力，比红头文件更加管用，领导的看法由此成为一些地方政府和官员真正所依之“法”，“以言代法”势所必然。富平县官方辟谣说公开处理上访农民并不是“县政府决定的”，那么此举依据的究竟是哪个领导的看法呢？

当下，一些地方政府和官员违法行政，已经成为制造和激化社会矛盾、自损政府公信力和执行力的根源。依法行政的意义自不待言，但是，只有政府和官员首先依照法律法规办事，而不是首先依照领导的看法办事，只有各种红头文件和会议精神与法律法规保持高度一致，经得起违宪、违法审查，依法行政才不会走形、跑调、变味，政府的公信力和执行力才有望不断提高。